論文タイトル
『目的志向型行財政運営の確立に
向けた行政評価システムの導入効果』
東京工業大学
2001年2月25日
湯下 健一
坂野 達郎
研究の背景
<1.地方分権>
<2.深刻な財政危機>
*
*
*
環境変化の速度が加速化
市民ニーズの多様化・個別化
マクロ経済の低成長
目的手段合理性
アカウンタビリティ
スピード感覚
柔 軟 性
…
顧客志向
効率的な行政経営
・・・
目的志向,コスト意識
『行財政運営のあり方が問われている』
・・・ 行政評価システムへの期待
研究の目的
<1.地方自治体の現状に対する懸念>
1)評価の導入が一過性の取組みに終わる
2)導入目的が事務事業の整理削減に特化
『行政評価システム
を実証的に検証する必要性』
<2.学術研究の現状>
1)評価に関する理論研究,方法論
2)先進的事例の紹介・分析
*
既存の行財政制度は変化したか
*
職員個々の意識は変化したのか
行政評価の定義
地方自治体の政策・施策・事務事業について,
*
*
目標となる一定の指標・基準を設定
妥当性,達成度や成果を測定
一連の行財政運営の改善につなげる。
<行政評価システムのタイプ>
政策評価…戦略的政策判断を可能にする
行政評価
システム
システム
執行評価…事務事業の改善に主眼を置く
システム
既存の実態調査の概要
<既存調査の概要>
調査主体 行政経営フォーラム,
㈱三菱総合研究所
(財)日本都市センター
時事通信社
調査対象 都道府県・全市区
都道府県・全市区
都道府県・23区・都市
自治体
1999年4月~5月
1999年2月~3月
調査時期 1999年11月~12月
調査目的 ・ 実務上のノウハウ支援の
あり方を検討
・ 各自治体が直面している 悩
みや疑問点を把握
・ 自治体の取り組みに ・ 行政評価への意向と関
関する実態調査( 情報 心,さらに現状と課題を把
公開に重点)
握(既存システムとの整合
性に重点)
<明らかになった論点>
①行政評価システムの導入… 都道府県が先行
②最も重視している導入目的
… 事業や補助金の削減
③導入による成果 … 予算への反映
職員が目的・問題点を把握
<参考:千葉県ヒアリング結果>
①システムベンダーから売込み=実践段階
②他県からの照会「結果の反映・活用」が多
=導入方法から活用方法へ
③企画主導=総合計画進行管理の延長線上
行政評価システムの導入効果を検証する枠組み
目的志向型行財政改革を構成する2大要素
静的要素:
動的要素:
≪組織の仕組み≫
行財政運営上の
≪職員の行動≫
中核システム の改革
(人事・予算・総合計画)
日常的な仕事の
取組み方を改善
…自治体アンケート調査
意識や日常的取組み
に影響を与える要素
・組織風土
<インセンティブ>
・首長の姿勢
・職員の研修
職員意識 の変革
役割の明確化
《構造改革》
緊張感・危機感
成果主義
意識+日常的取組み
= 継続的な改善運動
… 職員意識調査
行政評価システム導入の現状
調査対象:都道府県及び政令市の行政改革担当課
(回収数 51団体:86.4%)
<導入状況>
図4 都道府県の導入状況
(1999年データは,三菱総研調査による)
導入済み
2000年8月
試行中
1999年4月
検討中
0%
20%
40%
60%
80%
100%
予定なし
(1)導入が進展
(2)数量化された
指標設定が増加
<指標設定状況>
図5 都道府県における指標設定状況
(1999年データは,都市センター調査による)
2000年8月
定量的
1999年2月
定性的
設定なし
0%
20%
40%
60%
80%
*都道府県において
100%
事務事業は整理削減されたか
*制度の形式的な導入は進展した
表5 行政効果(定性・定量)に関する資料の提出状況
求めている
導入済
試行中
検討中
全体
13
2
3
18
求めていない
54.2% 11
20.0% 8
17.6% 14
35.3% 33
45.8%
80.0%
82.4%
64.7%
表5-2 予算資料に求める行政効果
合 計
24
10
17
51
100%
100%
100%
100%
導入が進展 ⇒ 資料提出
定性的効果 定量的効果 合 計
導入済
試行中
検討中
全体
6
1
3
10
35.3% 11
50.0% 1
75.0% 1
43.5% 13
64.7%
50.0%
25.0%
56.5%
17
2
4
23
100%
100%
100%
100%
導入が進展 ⇒ 定量的効果
事務事業は整理削減されたか
*予算編成の実態に変化はない
表6 事務事業の費用対効果の比較検証状況
経年変化
導入済
試行中
検討中
全体
4
2
2
8
担当課事業内
16.7% 4
20.0% 2
11.8% 4
15.7% 10
横断的検証
16.7%
20.0%
23.5%
19.6%
検証していない その他
0 0.0% 14
1 10.0% 4
1 5.9% 8
2 3.9% 26
58.3%
40.0%
47.1%
51.0%
4
2
3
9
対象団体数
16.7%
20.0%
17.6%
17.6%
24
10
17
51
100%
100%
100%
100%
「検証していない」・・・「導入済」が最大値
表6-2 予算編成におけるシーリングの設定状況
一律設定
設定に差
設定なし
その他
対象団体数
導入済 12 50.0%
8
33.3%
3 12.5%
5
20.8% 24
100%
試行中
7 70.0%
3
30.0%
0
0.0%
0
0.0% 10
100%
検討中
7 41.2%
7
41.2%
2 11.8%
3
17.6% 17
100%
26 51.0% 18
35.3%
5
8
15.7% 51
100%
全体
9.8%
「一律に設定」・・・試行中>導入済>検討中
組織体制と導入効果の相関関係
<シーリングの設定>
表 主導する組織の違いによるシーリングの設定状況
一律設定
7
企画主導 12
財政・企画
2
独立組織
6
全 体
27
財政主導
設定に差
設定なし
36.8% 10 52.6%
70.6% 4 23.5%
66.7% 0 0.0%
46.2% 4 30.8%
51.9% 18 34.6%
その他
3 15.8%
0 0.0%
0 0.0%
2 15.4%
5 9.6%
2
1
1
4
8
対象団体数
10.5%
5.9%
33.3%
30.8%
15.4%
19
17
3
13
52
100%
100%
100%
100%
100%
財政主導:シーリングに差
企画主導:アウトカム管理
注:埼玉県は執行評価・政策評価を別組織で実施
独立組織:シーリング工夫
<総合計画の進行管理>
組織と効果の関係
表 総合計画の進行管理基準
予算の執行
作業スケジュール
アウトプット
その他
対象団体数
財政主導
9 47.4%
7 36.8%
5 26.3%
6 31.6% 19 100%
企画主導
5 29.4%
6 35.3% 10 58.8% 11 64.7%
2 11.8% 17 100%
財政・企画
0
0.0%
1 33.3%
1 33.3%
2 66.7%
0
0.0%
独立組織
6 46.2%
7 53.8%
5 38.5%
1
1
7.7% 13 100%
全 体
4 21.1%
アウトカム
7.7%
20 38.5% 21 40.4% 20 38.5% 19 36.5%
3 100%
9 17.3% 52 100%
=互いにトレードオフ
職員意識アンケート調査票の設計
*調査対象 ・・・ 三重県職員100名
*導入効果として
期待される職員意識
1 目的志向
・・・
2 顧客志向
3 コスト意識
<3つの意識の主な確認方法>
1 目的志向・・・業務の進捗管理等
2 顧客志向・・・市民ニーズの把握・事業への反映状況
3 コスト意識・・・予算管理上の留意点
調査目的
目的1
導入効果として期待される3つの意識の浸透度
を検証する。 ・・・ 最も浸透した意識は何か?
目的2
意識変革を促す要因は何かを検証する。
*想定される意識変革要因 ・・・
1 研修経験
2 所属する部門
3 役職
調査方法
<サンプリング方法>
調査対象 三重県職員
調査時期 2000年12月~2001年1月
サンプル数:100名
行革
課長
課長補佐
係長(班長)
主任
係員
合計
回収数
回収率
1
1
2
2
4
10
8
80%
管 理 部 門
財務 企画 広報
1
1
1
1
2
2
2
2
4
4
10
10
8
10
80% 100%
事業部門
政策 執行
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
4
4
4
10
10
10
7
10
10
70% 100% 100%
公共事業部門
土木 農林 合計
2
2
4
4
8
20
20
100%
2 10
2 10
4 20
4 20
8 40
20 100
20 93
100% 93%
<調査方法>
1)事務事業評価システムを主管する政策評価推進課から
各課庶務担当者へ配布。(管理部門=5課,執行部門=5課)
2)各課庶務担当者から上記該当職員へ配布。
なお,係長以下の職員は各課にてランダムサンプリング
職員意識の全体的特徴
<単純集計結果>
*目的志向
表 担当業務の進捗管理
予算
人数
(%)
作業スケジュール
23
24.7%
55
59.1%
アウトプット
アウトカム
15
16.1%
19
20.4%
目標状態
36
38.7%
管理なし
6
6.5%
その他
回答者数
0
93
0.0% 100.0%
:浸透が遅れる
表 市民ニーズの事業への反映状況
事業へ反映
情報源
人数
(%)
14
15.1%
政策体系
18
19.4%
反映ない
その他
回答者数
概ね把握
23
24.7%
11
11.8%
7
93
7.5% 100.0%
表 予算管理上の留意点
全額消化
人数
(%)
7
7.8%
作業スケジュール
21
23.3%
*顧客志向
前年実績
7
7.8%
効率執行
63
70.0%
成果目標
53
58.9%
留意ない
6
6.7%
その他
回答者数
4
90
4.4% 100.0%
*コスト意識
:浸透が進む
意識変革の要因分析1
~ロジスティック回帰分析(単独効果を確認)~
<担当業務の進捗管理>
モデル:log p(X) = β 1x 1+β2x 2+β3x 3+β4x 4+β0 ,p(X) = p/1-p
x1:研修…1=あり,0=なし , x2:所属…1=管理,0=執行 役職のダミー変数作成法:partial法を採用… 課長=[10],中堅=[01]
アウトプットのみ… 課長=[10],一般=[01]
表9 ロジスティック回帰分析によるパラメータの推定結果
p
研修(β1 )
アウトプット
p
アウトカム
注:
***
2.176
*
所属(β2 )
2.414
課長(β3 )
***
3.006
***
研修(β1 )
所属(β2 )
課長(β3 )
0.821
-0.284
1.676
**
一般(β4 )
2.521
中堅(β4 )
0.025
有意確率 <0.01, ** 有意確率 <0.05, * 有意確率 <0.10
**
切片(β0 )
R2
-3.376
0.270
切片(β0 )
R2
0.155
0.103
モデル適合
0.000
***
モデル適合
0.048
**
疑似R2:Cox-Snell
*目的志向を確認する選択肢=「アウトカム」「アウトプット」
1)目的志向は,管理部門に浸透している
2)目的志向は,特に課長級職員に浸透している
意識変革の要因分析2
<市民ニーズを把握する手段・事業への反映状況
>
表9‐2 ロジスティック回帰分析によるパラメータの推定結果
p
研修(β1 )
複数手段
0.512
0.931
ニーズ反映
0.522
-1.159
注:
***
課長(β3 )
中堅(β4 )
切片(β0 )
R2
*
1.106
0.092
-1.091
0.107
0.041
**
0.388
-0.289
1.272
0.072
0.160
所属(β2 )
有意確率 <0.01, ** 有意確率 <0.05, * 有意確率 <0.10
モデル適合
**
疑似R2:Cox-Snell
*多様な「複数の手段」を活用している職員=顧客志向
*把握した市民ニーズを整理し事業へ反映=顧客志向
1)執行部門は,顧客志向の浸透が遅れている
2)「ニーズ反映」のR2が低い ⇒顧客志向の全体的遅れ
意識変革の要因分析3
<予算管理の留意点>
表9‐3 ロジスティック回帰分析によるパラメータの推定結果
p
研修(β1 )
効率執行
成果目標
注:
***
1.066
0.671
**
所属(β2 )
課長(β3 )
中堅(β4 )
切片(β0 )
R2
-0.568
0.470
0.361
-1.529
0.075
0.159
0.805
-3.641
0.170
0.003
0.233
2.847
**
有意確率 <0.01, ** 有意確率 <0.05, * 有意確率 <0.10
モデル適合
***
疑似R2:Cox-Snell
*コスト意識を確認する選択肢=「効率執行」
*予算管理上の目的志向=「成果目標」
1)予算管理上も課長級職員は,目的志向が高い
2)コスト意識の高さは,このモデルでは説明できない
課長級職員の意識の高さ
<役職別クロス集計結果>
*要因分析で取り上げた6項目中
「効率執行」以外の5項目で最高値
行政評価システム
の導入
<権限委譲>
*事業の整理削減
*特に予算管理を「成果目
標」
・・・ 92.
9%
=
課長級職員
の判断
*課長の意識変革
コスト意識の高さはなぜか
<予算編成における権限委譲>
1)各部局に事務的経費を総額配分
2)経費削減額の1/2を新規事業枠へ
執行部門・中堅職員を含
・全職員へコスト削減
のインセンティブ
<役職別 予算管理の留意点>
表5-23 役職別 予算管理上の留意点
全額消化 作業スケジュール 前年実績 効率執行
課長
(%)
補佐
(%)
係長
(%)
一般
(%)
NA
(%)
全体
(%)
1
7.1%
2
10.0%
2
7.7%
2
7.1%
0
0.0%
7
7.8%
4
28.6%
6
30.0%
4
15.4%
6
21.4%
1
50.0%
21
23.3%
成果目標
留意ない その他
対象者
2
11
13
0
0
14
14.3% 78.6% 92.9% 0.0% 0.0% 100.0%
0
16
13
0
0
20
0.0% 80.0% 65.0% 0.0% 0.0% 100.0%
3
18
15
2
1
26
11.5% 69.2% 57.7% 7.7% 3.8% 100.0%
1
16
10
4
3
28
3.6% 57.1% 35.7% 14.3% 10.7% 100.0%
1
2
2
0
0
2
50.0% 100.0% 100.0% 0.0% 0.0% 100.0%
7
63
53
6
4
90
7.8% 70.0% 58.9% 6.7% 4.4% 100.0%
《有効な行革メカニズ
ム》
評価+権限委譲
=インセンティブ
行政評価システムと権限委譲
*「従来の考え方」 ・・・ 行政は評価機能が欠如
⇒ 評価を導入すれば上手くいく
<本研究の知見>
*権限委譲+評価なし ・・・ アカウンタビリティの欠如
*権限なし+評価導入 ・・・ 職員の負担増=不満
⇒ 一過性
*権限委譲+評価導入 ・・・ 職員のインセンティブ
コストパフォーマンスの改善
結 論
<職員全体にコスト意識+課長に目的志向>
*行政評価システムの導入と同時に,権限委譲
をセットにした行財政改革を進めたことによる
<導入手法に関する政策的含意>
1)職員のインセンティブに十分配慮できる組織体制
の構築が求められる(現状:財政主導型)
2)行政評価システムの導入によって,戦略的な政
策展開が可能になった場合,総合計画制度を見直
す必要がある
今後の課題
*「顧客志向」の遅れ ・・・ 有効な解決策が見出せなかった
*職員意識の調査対象 ・・・ 1団体(三重県)
<今後の課題>
1)都道府県のように財政規模が大きい自治体におい
て,市民との協働関係を構築する方法論を確立する。
2)三重県以外の自治体を調査対象に加え,意識変革
の要因について再検証する。
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